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专家称中国应防范中美双边投资协定中资本项目

2019-10-12 07:16

第五轮中美战略与经济对话将于7月10日至11日在美国华盛顿举行,这也是中美两国新一届政府举行的首次战略与经济对话。根据此前透露的信息,多方预测《中美双边投资保护协定》谈判将是此次对话会中重要的内容。

(本文由最新出版的中国《国际经济评论》杂志提供,选自“如何应对中美双边投资协定的实质性谈判”一文,作者姚枝仲系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员))

所谓双边投资保护协定是国家与国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内投资而签署的双边条约。内容主要涉及投资保护的范围、投资待遇、征收与补偿、货币汇兑和争端解决等内容。中美从2008年开启双边投资谈判,截至目前,已经进行了九轮关于协定的技术层面磋商,但协议至今仍未签署。中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长陈凤英表示,这与近年来世界经济形势不乐观有一定关系。陈凤英说:“金融危机之后美国经济大幅衰退,就业出现了非常明显的问题,所以奥巴马提出了‘再工业化’的口号,就是希望美国的跨国公司回到它本土创造就业机会。在这样一个背景下,有很多国会议员都反对跟中国签订这种双边投资保护协议。因为它们担心,可能签了这个协议之后,有美国企业更方便进入中国,而不是在美国生产。”

北京11月19日 - 中美双边投资协定的实质性谈判是中美两国重设双边国际投资规则的过程。这是一场美国发起的规则重构活动,中国在有限满足美国核心利益诉求的过程中,能够利用双边投资协定为中国长期发展服务,但也需要特别小心由此带来的隐患,尤其是协定条款之外隐性规则所带来的风险:一是国内政策国际化,二是资本项目自由化。中国需要建立一套高于国际规则的国内制度,同时协调资本账户管理与投资协定的关系。

如今,中美双边投资保护协定的谈判已经进入攻坚阶段。对外经济贸易大学中美经贸研究中心主任何伟文指出,在谈判过程中,市场准入、劳工规则、知识产权等敏感问题仍然有待协商。何伟文说:“美国拿出来一个范本,但它的范本非常难,关于市场准入、劳工规则、国有企业、金融服务、国际仲裁等等。但是这里边不光是具体行业或者具体问题上如何达成协议,还涉及到中美双方要做到今后在国际投资规则上,大家要合作进行创新,在制定新的规则方面大家要合作进行,这是最难的。”

2013年10月21日至25日,中美第十轮双边投资协定谈判在华盛顿举行。此前不久,7月12日,中国外交部发布了前一日结束的第五轮中美战略与经济对话成果,其中的经济对话联合成果情况说明指出,“经过九轮技术性讨论,中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判。该投资协定将对包括准入前环节的投资的各个阶段提供国民待遇,并以‘负面清单’模式为谈判基础”。表明关于中国是否应该接受“准入前国民待遇”加“负面清单”模式的讨论可以告一段落了,下一步更应该讨论如何进行实质性谈判。第十轮谈判的举行,标志着中美已进入双边投资协定的实质性谈判阶段,也标志着两国启动了双边投资规则的重设程序。为了顺利达成协定和在谈判中获得更有利于中国的条款,目前最需要的,是了解美国在中美双边投资协定中所要实现的战略利益和具体的核心利益诉求。

实际上,近几年中美之间的贸易摩擦不在少数。就在去年,华为、中兴、三一重工等国内行业“龙头”纷纷在“走出去”过程中碰壁。2012年,美国国会众议院情报委员会的一份调查报告认为华为以及中兴通讯对美国安全造成威胁,要求美国公司不要与其做生意。同年,美国海外投资委员会以“威胁美国国家安全”为由禁止三一集团关联公司Ralls在美国经营的风电厂项目;其后,美国总统奥巴马也以同样理由签发了禁止该项目的行政命令,并要求Ralls在90天内撤出全部投资。

**国际投资新规则的性质**

对此,何伟文指出,在“走出去”过程中,一方面歧视确实存在;但另一方面,以中海油收购加拿大尼克森公司、万向集团收购美国汽车电池制造商A123为代表的成功例子也很多,中国企业可以从中吸取经验。何伟文指出:“第一,我们事先摸清情况。要通过美国主流的顾问公关公司去做工作,不要自己一股劲的蛮干。第二,我们的项目确确实实是双赢的,确实符合美国产业发展需要,符合我们合作伙伴的发展需要,而且经过良好的沟通,我相信这方面成功几率就会增加。”

这一轮新的国际规则的调整是美国主导的,显然也是为了美国的利益,而不是为了新兴经济体的利益。美国调整国际经济规则的动机,是为了在这个变化了的世界格局中通过设立新的国际规则更好地获得全球利益,而不是为了设立一个更加中性的、降低美国主导权和美国获利能力的国际经济规则。

在此前的谈判中,美方承诺,美国外国投资委员会以同等规则和标准对待其审查的所有交易,不论投资者来源国。对于颇受中国诟病的国家安全事由,美方表示,当一项交易引起国家安全风险时,美国外国投资委员会将寻求尽可能快速地解决问题,包括在可行的范围内采取有针对性的缓解措施,而不是阻止整个交易。

美国本是现有国际经济规则的主导者和受益者,为什么又要调整现有规则和设立新的规则呢?第一,新兴经济体的崛起和世界经济格局的变动削弱了美国在当前全球经济治理和国际经济事务中的主导能力。美国要么放弃自己的主导能力以适应新兴经济体的崛起,要么重新设立规则以保护自己的主导能力。显然,美国更愿意选择后者。

中方也承诺,将公平对待外国企业在华投资。外资并购安全审查仅针对国家安全关切,并遵守规定的时限和审查标准。同时,双方承诺尊重WTO争端解决机制的裁决结果。陈凤英指出,如果中美双方扫除障碍,最终达成双边投资保护协定,将给中美两国企业、乃至于世界经济发展带来巨大好处。陈凤英表示:“首先,双边投资保护协定签订后,中国企业或者美国企业到对方国家去投资更便利,企业进入外国能降低门槛,得到法律的保护,受到国民待遇。第二,企业到对方国家投资,成本下降、安全性上升,自信和放心可以上升。尤其是现在地方保护主义上升,全球经济相对低迷的情况下,像这样的协议可以保护自己的企业到别国投资,保护全球贸易或者投资有一个稳定性、可预见性的发展。”

第二,在现有国际经济规则中,新兴经济体尤其是中国似乎成了最大的受益者。中国在过去的全球化过程和全球体系下,获得了快速的发展,经济总量直追美国,并且在可预见的时间内,将超过美国成为世界上经济规模最大的国家。第三,在现有的国际经济规则中,美国没有什么有效的办法应对中国的快速发展。

第四,美国发现现有经济规则还不能充分发挥美国在国际竞争中的优势,尤其是在服务业和创新上的优势。为此,美国需要一套新的规则来更好地发挥自己的优势提高自己的国际竞争力,同时也有意用新规则来限制潜在竞争对手特别是以中国为代表的新兴经济体的竞争优势。

总结起来,这一轮全球经济规则的调整有三个主要特点:第一,这是美国发起、美国主导的全球经济规则调整,而不是新兴经济体发起和主导的调整;第二,这不是为了更好地反映新兴经济体的利益而进行的调整,而是美国在新兴经济体快速增长这一事实基础上,为了更好地获得全球化利益而进行的调整;第三,调整的主要方式,主要是通过推动服务业开放和知识产权保护来更好地发挥美国等发达经济体的竞争优势,同时,通过更全面的国民待遇原则、公平竞争或者竞争中性原则、环保和劳工等高标准来削弱新兴经济体的竞争优势。

双边投资协定包含上述所有美国试图推出的新规则和推出新规则的战略意图。事实上,国际投资新规则是这一轮全球经济规则调整的核心内容。在美国发起的服务贸易谈判和区域贸易谈判中,与投资相关的协定或者条款都必不可少。服务贸易的实施需要跨国投资的参与。中国同意与美国进行双边投资协定的实质性谈判之后,美国也就接受了中国参与服务贸易谈判。美国在制造业上的优势,主要通过跨国生产来实现,而不是通过商品出口来实现。美国试图施加于中国的主要国际经济新规则,均将体现在中美双边投资协定的谈判中。中美签订高标准双边投资协定后,将消除双方经济合作的许多重要障碍。中美自由贸易区、亚太自由贸易区乃至新的全球贸易体系和全球投资体系的建立,都将变得更加可行。

**美国的主要利益诉求**

2013年10月8日,即在中美第十轮双边投资协定谈判的前两周,美中贸易全国委员会发布了《2013年中国商业环境调查结果》。其调查结果显示,美国企业在中国面临的前10大挑战分别是:成本上升、与中国企业的竞争、行政许可、人才招聘与留用、知识产权保护、不公正执法、国民待遇、透明度、标准与合格评定、对外国投资的限制。另外8大挑战则都与中国政府的行为有关,即都是可以通过双边投资协定来约束政府行为、改善美国企业投资环境的,因而都可以看作是美国显示出来的对中国的利益诉求。表1总结了美国通过上述三个渠道显示出来的对中国的15项主要利益诉求。

在表1的15项利益诉求中,有6项同时出现在三个渠道中。包括:对美国企业的国民待遇、消除中国国有企业获得的不公平竞争优势、加强知识产权保护、提高中国规章制度以及国有资本的透明度、允许外资企业参与中国产品技术标准制定过程以及在中国市场上获得更大的市场准入程度。美国在三个渠道中反复表达的这6项利益诉求可以被认为是美国的核心利益诉求。其中,中国已经接受了包括“准入前”在内的投资所有阶段的国民待遇原则,也已经接受了用“负面清单”的方式来谈判市场准入问题。关于国有企业、知识产权保护、透明度和标准制定等4个方面的规则显然也是美国将下大力气要在谈判中让中国接受的。

表1 美国对中国的主要经济利益诉求

序号 利益诉求 美国2012BIT 中美战略 美中贸易

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话 会

1 国民待遇 √ √ √

2 最惠国待遇 √

3 国有企业 √ √ √

4 投资保护 √

5 资本自由转移 √

6 行为要求 √ √

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